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Cómo funcionan las concesiones de playas en Europa

Empecemos con una comparación entre España e Italia: dos países muy similares y que podríamos definir como primos hermanos.

En estos días, Italia está viendo cómo la política nacional, las asociaciones y, en general, quienes se ocupan del tema de las concesiones marítimas estatales, se sumergen en un debate incandescente sobre el tema de la propiedad estatal costera. La legislación de otros países europeos considerados como sus competidores, como España, Portugal, Francia y Grecia es muy diferente.

En España el modelo siempre ha sido puesto por la asociación de los empresarios italianos como un ejemplo a seguir, pero bien mirado podría producir una especie de efecto boomerang para los establecimientos de baño «simples», es decir, para aquellos negocios cuya única actividad es la de prestar el «servicio básico» (sombrillas, tumbonas, hamacas, aseos, duchas) y que utilizan para sus fines sociales «equipamientos no fijos y totalmente desmontables o, dicho de otra manera, «instalaciones fácilmente desmontables»; en esencia, aquellas instalaciones para las que el código de navegación italiano considera que debe darse preferencia en caso de «Solicitudes concurrentes de concesiones» (art. (art. 37) y para el que el «Reglamento para la ejecución del código de navegación» prevé la regulación de las «Concesiones por licencia» (art. 8). Estamos hablando de la mayoría de las concesiones marítimas del Estado italiano (y, por ejemplo, de casi todas las concesiones marítimas del Estado para el turismo recreativo en Rímini), ya que las demás, las otorgadas por «acto formal» (art. 9 del Reglamento para la ejecución del Código de la Navegación), son mucho menos numerosas.

La primera diferencia sustancial entre España e Italia es que en el país ibérico las playas se definen como «libres» y por ello no están sujetas a concesiones, sino a una mera autorización, ya que «el objeto de la ocupación concesional» sólo puede ser la zona interna de propiedad estatal situada en el extremo de la propia playa. Como se puede entender por esta distinción fundamental, en España hay una película diferente a la italiana.

En España, el patrimonio marítimo del Estado está directamente contemplado en la Constitución (artículo 132, apartado 2, de la Constitución de 1978), reservando a la ley las normas jurídicas para su aplicación. La materia ha sido regulada específicamente por dos leyes fundamentales, a saber, la «Ley 22/1988, la llamada Ley de Costas» y la «Ley 2/2013, la llamada Ley del protección y uso sostenible del litoral», que dieron un vuelco total a la legislación anterior (de los años 60, 70 y 80) en materia de propiedad marítima, ya que esta legislación anterior había creado un terreno fértil para una política irresponsable de urbanización desenfrenada del litoral español. Teniendo en cuenta que en España sólo una cuarta parte del litoral es «playa», la cementación había comprometido toda la zona del litoral aguas arriba de la playa que era apta para la construcción. La palabra de moda en ese momento era la «balearización» de la costa ibérica (comparándola con lo que ocurría principalmente en Mallorca), ya que se había producido una especie de «privatización y toma de posesión de la costa» sin ningún tipo de control. La nueva legislación no sólo sancionaba explícitamente «el uso público del mar, la ribera y el resto del dominio público marítimo-terrestre, con las únicas excepciones derivadas de razones de interés público debidamente justificadas». Pero fue más allá al afirmar el carácter público de las costas «reconociendo el derecho de la administración pública a reclamar sobre los terrenos privatizados» por los principios constitucionales de inalienabilidad e imprescriptibilidad (Art. 132, primer párrafo, Const. 1978) y por tanto no adquiridos por los particulares.

En la práctica, la aplicación de estos principios ha supuesto que las «construcciones realizadas por particulares en terrenos costeros privados, legales o ilegales sin ningún tipo de control» hayan pasado de la noche a la mañana al dominio público mediante un simple deslinde (desplazamiento hacia el interior de la llamada «línea divisoria») sin ningún tipo de expropiación, confiscación o indemnización consiguiente. Esta situación ha dado lugar a una proliferación de litigios a los que el Estado español ha puesto fin otorgando una «concesión, primero por treinta años y luego por setenta y cinco», a los propietarios privados, convertidos ahora en meros concesionarios, para utilizar con fines turísticos y recreativos la parte del litoral (que ahora ha pasado a ser pública) situada aguas arriba de la «playa» real, que ya habían comprometido con sus estructuras cuando era privada. Básicamente, en lugar de pagar una indemnización por la expropiación, la administración pública ha otorgado concesiones ex novo a los propietarios privados españoles (que, en cualquier caso, pagan un canon anual) por ese periodo. Como puede comprenderse fácilmente, estamos ante una situación completamente diferente a la de Italia, para disgusto de quienes pretenden lo contrario, ya que los concesionarios italianos, a diferencia de los privados españoles, eran entonces (cuando se les otorgó la concesión) y son ahora (y por tanto siempre lo han sido) perfectamente conscientes de que los terrenos en los que han construido e instalado sus instalaciones han sido siempre estatales, públicos, de todos y por tanto no de su propiedad. De hecho, como ya se ha dicho, los concesionarios italianos, que a diferencia de sus «colegas españoles» utilizan la playa con fines concesionales, son titulares de la concesión «por escritura formal», la que se otorga por escritura pública y que tiene por objeto: 1) el uso de la propiedad estatal por más de 4 años; 2) o que importa instalaciones de difícil eliminación. O son titulares de: 3) concesiones «por licencia» para el uso que no exceda de cuatro años y que no importe instalaciones de difícil retirada. Normalmente, las concesiones por «escritura formal» son las que se utilizan para la construcción de muelles u otras estructuras pesadas que permanecen en la propiedad superficial del particular durante un largo periodo de tiempo, el necesario para su amortización, y luego vuelven al público. Las licencias son para los «establecimientos de baño». En ambos tipos, sin embargo, los propietarios saben «ya qué muerte les espera al final de la concesión» (lo que, por otra parte, está claramente recogido por escrito en las condiciones de la concesión), ya que o bien entregan la propiedad al Estado si no es fácil de eliminar (concesión por escritura formal) o bien desmontan las obras que son fáciles de eliminar y devuelven la playa libre al Estado (concesión por licencia). En efecto, si el objeto de la concesión eran «bienes fácilmente removibles», no importa si se otorgó por escritura o licencia formal, y al final de la concesión se constata la presencia de obras no fáciles de remover, el art. 49 del Código de la Navegación permite al Estado o bien «tomar los bienes decomisados sin ninguna indemnización o bien ordenar su demolición y la restitución de la propiedad del Estado en estado prístino».

Como ya hemos explicado anteriormente, las «concesiones estatales» actualmente presentes en España regulan el uso de aquellas propiedades, aquellas estructuras de propiedad estatal con fines económicos que se encuentran en el litoral pero fuera de las playas, de la arena. Deben respetar las dimensiones y distancias establecidas por el artículo 33 de la Ley de Costas. En cuanto a la elección del contratista, el sistema español admite, en general, la realización de procedimientos de concurrencia para la elección del contratista entre determinadas categorías de personas. Sin embargo, el artículo 75 de la Ley de Costas deja un amplio margen de maniobra al órgano de contratación para decidir sobre la licitación. Por otro lado, para los que ya son titulares de concesiones, se prevé que puedan mantener sus derechos y, cuando expiren, puedan beneficiarse de una prórroga extraordinaria o solicitar una nueva concesión. Se contempla la transmisibilidad por mortis causa y por escritura inter vivos entre la autorización previa de la administración competente. Ya se ha mencionado la duración de 75 años.

Por otro lado, las actividades que se pueden realizar en la playa, sobre la arena con fines lucrativos y con bienes fácilmente desmontables están sujetas a autorización administrativa (art. 51 Ley de Costas), y para quienes deseen alquilar hamacas, tumbonas y sombrillas, se requiere también una autorización para la realización de actividades comerciales: en cualquier caso, se mantiene la limitación de la ocupación máxima de la mitad de la superficie disponible, con la realización de estructuras distribuidas en el espacio de forma homogénea. Las autorizaciones deben, por ley, ser objeto de una convocatoria pública (art. 52 a 55 Ley de Costas) y su duración se ha ampliado de uno a cuatro años. Como puede comprenderse fácilmente, estamos hablando de una situación similar a la de la inmensa mayoría de las playas italianas, pero regulada de forma seria y rigurosa para salvaguardar el interés público.

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